Propositions pour une consolidation de l’Etat de droit au Sénégal : Nécessité d’une responsabilité pénale effective du Chef de l’Etat, des membres du Gouvernement, des députés et des magistrats (Par Mamadou Doudou Senghor, Docteur en droit, Magistrat
La Constitution du Sénégal proclame, dans son préambule, « le respect et la consolidation d’un Etat de droit dans lequel l’Etat et les citoyens sont soumis aux mêmes normes juridiques sous le contrôle d’une justice indépendante et impartiale ».
L’état de droit ou « Rule of Law » (traduction du principe de la « Rechtsstaat ») suppose la prééminence, dans un Etat, du droit sur le pouvoir politique (exécutif et législatif), ainsi que le respect de la loi par les gouvernants et les gouvernés.
En donnant un contenu à cette notion, la Cour de justice de l’Union européenne et la Cour européenne des droits de l’homme ont indiqué qu’elle tourne autour de six principes : la légalité (adoption des lois selon un processus transparent et démocratique), la sécurité juridique (exercice non arbitraire du pouvoir exécutif), une protection juridictionnelle effective (à travers des juridictions indépendantes et impartiales), la séparation des pouvoirs (exécutif, législatif et judiciaire) et l’égalité devant la loi (ou égalité en droit).
Le Sénégal satisfait à la plupart de ces caractéristiques d’un Etat de droit. Néanmoins, tout système politique, juridique et philosophique est en perpétuelle amélioration et l’impression d’une impunité des autorités étatiques, favorisée par nos textes, peut incommoder le peuple.
Les articles 1er et 7.4 de la Constitution rappellent l’égalité devant la loi et devant la justice, conformément aux instruments internationaux relatifs aux droits de l’Homme. Ce principe suppose qu’il faut un traitement égal pour les situations similaires, mais le législateur reconnait la possibilité d’un traitement différencié pour des situations distinctes. Reprenant Kelsen, le Conseil constitutionnel français a précisé, à ce propos, que « le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général » (arrêt du 18 mars 2009) ; et qu’ « il est loisible au législateur de prévoir des règles de procédure pénale différentes selon les faits, les situations et les personnes auxquels elles s’appliquent, pourvu que les différences ne procèdent pas de discriminations injustifiées et que soient assurées des garanties égales aux justiciables » (décision des 19 et 20 janvier 1981).
Tout en restant dans cette dynamique, nous formulons les propositions suivantes pour une consolidation de l’Etat de droit au Sénégal. Elles concernent la responsabilité pénale des personnes incarnant les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire.
RESPONSABILITÉ PÉNALE DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE
En l’état actuel de notre législation, la responsabilité pénale du Président de la République, prévue à l’article 101 de la Constitution, ne peut être engagée, qu’en cas de haute trahison, par une mise en accusation votée à la majorité des trois cinquièmes des membres de l’Assemblée nationale. Il ne peut être jugé que par la Haute Cour de Justice présidée par le Premier Président de la Cour suprême ayant comme assesseurs huit députés élus par leurs pairs (récusables en cas, entre autres, d’inimité capitale avec l’accusé).
Interprétant une disposition similaire dans la Constitution française, le Conseil constitutionnel français a indiqué que ce régime de responsabilité pénale du Chef de l’Etat est applicable pour toutes les infractions qu’il commettrait, à savoir les actes qualifiables de haute trahison et tous crimes ou délits.
Même si, selon le constitutionnaliste Dominique Chagnollaud, la haute trahison « absorbe (…) tous les crimes et délits prévus par le code pénal », force est de constater que cette notion ne figure pas dans le code pénal et que la Haute Cour de justice pourrait ne pas lier la haute trahison (pourquoi « haute » d’ailleurs) à une infraction caractérisée par le code pénal, et ne pas retenir une peine édictée par ce code.
C’est pour cette raison que nous osons affirmer que la Haute Cour de justice exerce, à l’endroit du Président de la République, une justice politique (un oxymore) ; et que donc il n’y a pas de responsabilité pénale de ce chef d’Etat, mais une responsabilité politique, ce qui est une entorse à l’Etat de droit.
Par ailleurs, la notion de « haute trahison » date de la première constitution française du 22 août 1795 et est restée indéfinie. Il revient à la Haute Cour de justice, une fois qu’elle est saisie, d’apprécier les faits constitutifs d’une haute trahison et de prononcer une sanction. Ce qui ne satisfait pas au principe de légalité des incriminations et des sanctions prévu par la Constitution, les Conventions internationales et la loi pénale.
Quant à la Haute Cour de justice, d’aucuns s’interrogent sur ladite sanction qu’elle peut prononcer et sur le caractère juridictionnel de la procédure.
Aussi, à l’instar de certains pays considérés comme des démocraties avancées, la responsabilité pénale du Chef de l’Etat doit être actée au Sénégal. Cette responsabilité pénale, pour les actes liés à l’exercice des fonctions, pourrait toujours être mise en jeu par un organe dont la composition est essentiellement politique, et l’initiative devrait demeurer entre les mains des représentants de la nation, comme on le remarque dans la plupart des Etats. A titre illustratif, en Allemagne et en Autriche, les poursuites sont autorisées par un vote parlementaire, en cas de violations délibérées de la Constitution ou de la loi pénale et la juridiction constitutionnelle est chargée de prononcer la sanction. En plus de cela, la sanction politique (destitution ou bannissement) devrait être assortie de sanctions pénales et/ou civiles. En guise d’exemple, en plus de la destitution, certains Etats ont prévu, à l’encontre du Chef de l’Etat, des sanctions de droit commun (c’est le cas de l’Autriche, la Finlande, l’Italie, la Grèce, le Portugal, …).
Ainsi, pour rester dans l’esprit de l’article 101 qui établit un privilège de juridiction et de procédure au bénéfice du Président de la République, en combinant les principes constitutionnels d’égalité devant la justice, de séparation des pouvoirs et de continuité de l’Etat, nous proposons de réécrire ainsi qu’il suit cette partie de la Constitution (cette nouvelle disposition aura un caractère rétroactif comme toute loi pénale de forme) :
« Le Président de la République est responsable des crimes et délits commis durant l’exercice de ses fonctions.
La responsabilité pénale du Président de la République ne peut être engagée que par l’Assemblée nationale, statuant par un vote identique au scrutin secret, à la majorité des trois cinquièmes des membres le composant ; il est jugé par la Chambre criminelle de la Cour suprême dont la décision est susceptible de recours devant les Chambres réunies. La décision des Chambres réunies ne peut faire l’objet d’aucun recours. Toutefois, elle est susceptible de révision dans les formes et conditions légales. »
RESPONSABILITÉ PÉNALE DU PREMIER MINISTRE ET DES MINISTRES
L’article 101 de la Constitution prévoit la responsabilité pénale du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement pour les crimes ou délits commis dans l’exercice de leurs fonctions ainsi que leur jugement par la Haute Cour de Justice.
Même si la bonne compréhension de ce texte est que le Premier ministre et les ministres ne sont justiciables de la Haute Cour de justice que pour les actes commis pendant l’exercice de leurs fonctions (critère temporel) et ayant un lien direct avec l’exercice de leurs fonctions (critère matériel), ce qui exclut les actes commis sans lien avec les attributions du ministre, même pendant l’exercice des fonctions, pour lesquels les juridictions ordinaires sont compétentes, ce régime de responsabilité n’est pas très satisfaisant dans un Etat de droit. En effet, elle favorise l’irresponsabilité pénale des membres du gouvernement, puisqu’en plus d’être difficile à faire fonctionner, la Haute Cour de justice, essentiellement composée de députés, peut pêcher, comme cela a été constaté en France, par une incompétence juridique, une passivité suspecte et une indulgence énigmatique.
Même s’il est important de garantir la séparation des pouvoirs et de protéger les membres du gouvernement contre des procédures abusives qui pourraient leur faire perdre le temps et la sérénité indispensables à l’exercice de leurs fonctions, un Etat de droit doit avoir un mécanisme efficient de poursuite et de jugement de ces autorités étatiques pour toutes les infractions qu’ils commettent, même dans l’exercice de leurs fonctions.
Dès lors, seul un privilège de juridiction doit être aménagé, mais les poursuites doivent avoir un caractère plus efficient que la situation actuelle. Dans ce cadre, l’initiative des poursuites peut relever du Procureur général près la Cour suprême dont l’acte de poursuite pourrait être soumis à la censure de l’Assemblée nationale (uniquement pour vérifier le sérieux et l’objectivité des éléments à charge), avant la saisine de la Chambre criminelle de la Cour suprême pour le jugement du ministre mis en cause. Les Chambres réunies, saisies en cas d’un recours, devraient rendre une décision qui ne sera susceptible que d’un recours en révision.
La Belgique a un modèle similaire car les ministres sont jugés par la cour d’appel, à la requête du Ministère public dont l’acte de saisine est préalablement soumis à la Chambre des représentants qui vérifie s’il est fondé.
Il n’est pas inutile de faire remarquer qu’au Royaume Uni et au Danemark, le Premier ministre et les ministres sont justiciables des juridictions ordinaires, suivant la procédure pénale ordinaire, et ne jouissent donc d’aucune immunité ou privilège de juridiction. Malgré tout, leur gouvernement fonctionne sans entrave autre que le challenge politique.
En Allemagne, les membres du gouvernement sont réputés exercer une fonction publique et sont donc des agents publics et ainsi, le chancelier et les ministres sont soumis aux règles de droit commun de la responsabilité pénale des fonctionnaires. Seulement, les ministres qui ont la qualité de membres du Parlement (dont le chancelier qui est le chef de la majorité parlementaire) jouissent de l’immunité parlementaire.
Au sillage, nous proposons que les dispositions constitutionnelles y afférentes soient réécris ainsi (cette nouvelle disposition aura également un caractère rétroactif puisqu’elle porte sur la compétence et la procédure) :
« Le Premier Ministre et les autres membres du Gouvernement sont pénalement responsables des actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions et qualifiés crimes ou délits.
La poursuite relève du Procureur général près la Cour suprême dont l’acte de poursuite est soumis à l’Assemblée nationale qui, par un vote secret à la majorité simple intervenant dans le délai d’un mois à compter de sa saisine, autorise les poursuites ou les annule si les éléments à charge ne reposent pas sur des bases sérieuses et objectives.
La Chambre criminelle de la Cour suprême est compétente pour le jugement du ministre poursuivi ainsi que ses co-auteurs et complices.
La décision de la Chambre criminelle est susceptible de recours devant les Chambres réunies.
La décision des Chambres réunies ne peut faire l’objet d’aucun recours. Toutefois, elle est susceptible de révision dans les formes et conditions légales. »
RESPONSABILITÉ PÉNALE DES DÉPUTÉS
Suivant la Constitution, en son article 61, et la Loi organique portant règlement intérieur de l’Assemblée nationale, en son article 51, le député ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l’occasion des opinions ou votes émis par lui dans l’exercice de ses fonctions. Il ne peut, pendant la durée des sessions, être poursuivi ou arrêté qu’avec l’autorisation de l’Assemblée nationale. En dehors des sessions, il ne peut être arrêté qu’en cas de crime ou délit flagrant ou de condamnation pénale définitive ; et sa détention du fait de cette poursuite est suspendue si l’Assemblée nationale le requiert.
Si l’irresponsabilité parlementaire est justifiée (opinions ou votes émis dans l’exercice des fonctions de député), l’inviolabilité suscite des interrogations légitimes, surtout qu’elle porte sur des actes qui sont en dehors de la fonction parlementaire.
Ces deux immunités sont distinctes. La première, qui doit être maintenue, est quasi universelle puisqu’elle protège la liberté de parole des députés. La seconde doit être supprimée.
L’immunité-inviolabilité ne peut pas s’adosser au principe de la séparation des pouvoirs (comme l’immunité-irresponsabilité, car le crime ou le délit commis par un député n’a pas de lien intrinsèque avec l’exercice des fonctions parlementaires (vote ou opinion). Ces infractions sont, par essence, extérieures aux fonctions du député et le juge ne se penchera pas sur un acte commis par un représentant de la Nation, mais sur celui commis par un individu, et ne devra pas faire de confusion entre la personne et la fonction.
En outre, l’argument selon lequel l’immunité-inviolabilité garantit la présence physique du député à l’Assemblée nationale ne saurait prospérer puisque les parlementaires bénéficient d’une investiture collective et d’un mandat national et le bon fonctionnement de l’Assemblée nationale représentative de l’Etat ne peut être entravé par l’absence d’un député (l’Assemblée nationale est d’ailleurs rarement au complet à cause des députés « absentéistes »).
L’argument de poursuites pénales de députés par une justice influencée par le pouvoir exécutif n’est pas pertinent dès lors que l’indépendance de la justice est assurée.
De ce qui précède, une suppression des dispositions prévoyant l’immunité-inviolabilité est nécessaire, tant dans la Constitution que de la Loi organique portant règlement intérieur de l’Assemblée nationale.
En guise d’exemple, le Royaume Uni et les Etats-Unis n’ont pas prévu, dans leurs législations, des dispositions tendant à l’inviolabilité des parlementaires. La Turquie a procédé à sa suppression en 2006.
Dès lors, nous proposons une réécriture des articles 61 de la Constitution et 51 la Loi organique portant règlement intérieur de l’Assemblée nationale ainsi qu’il suit :
« Aucun membre de l’Assemblée nationale ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l’occasion des opinions ou votes émis par lui dans l’exercice de ses fonctions.
Les membres de l’Assemblée nationale sont pénalement responsables des actes commis durant leur mandat et qualifiés crimes ou délits.
La poursuite relève du Procureur général près la Cour suprême dont l’acte de poursuite est soumis à l’Assemblée nationale qui, par un vote secret à la majorité simple intervenant dans le délai d’un mois à compter de sa saisine, autorise les poursuites ou les annule si les éléments à charge ne reposent pas sur des bases sérieuses et objectives.
La Chambre criminelle de la Cour suprême est compétente pour le jugement du député poursuivi durant son mandat ainsi que ses co-auteurs et complices.
La décision de la Chambre criminelle est susceptible de recours devant les Chambres réunies.
La décision des Chambres réunies ne peut faire l’objet d’aucun recours. Toutefois, elle est susceptible de révision dans les formes et conditions légales.
Le membre de l’Assemblée nationale qui fait l’objet d’une condamnation pénale définitive est radié de la liste des parlementaires sur initiative du Procureur général près la Cour suprême. »
RESPONSABILITÉ PÉNALE DES MAGISTRATS
La responsabilité pénale des magistrats est prévue par l’article 93 de la Constitution et la Loi organique portant Statut des magistrats.
Sauf cas de flagrant délit, est obligatoire l’autorisation du Conseil constitutionnel, pour la poursuite des magistrats membres dudit conseil et celle du Ministre de la Justice, pour les magistrats de la Cour des Comptes et du corps judiciaire (Cour suprême, administration centrale du Ministère de la Justice et cours et tribunaux). Dans les deux cas, le jugement relève de la compétence de la chambre criminelle de la Cour suprême (pour les délits) et des chambres réunies de ladite juridiction (pour les crimes) et leurs décisions sont insusceptibles de recours.
Si le privilège de juridiction est justifié en ce sens qu’il évite à des magistrats de rang inférieur ou égal au magistrat poursuivi d’être influencés par les fonctions qu’occupe ce dernier, et de garantir ainsi une justice sereine et indépendante, l’autorisation préalable peut être un facteur d’impunité.
En outre, le droit à un double degré de juridiction en matière pénale doit être préconisé, même s’il est admis que ce principe peut souffrir d’exceptions, comme dans le cas d’infractions mineures ou de jugement en première instance par la plus haute juridiction.
Comme nous l’avons proposé à l’endroit des membres du Gouvernement et du Parlement, le droit de faire examiner la décision rendue par la juridiction de jugement doit être préservé.
Ainsi, l’initiative de poursuites contre un magistrat, qu’il soit membre du Conseil constitutionnel, de la Cour des Comptes ou du corps judiciaire, doit souverainement relever du Procureur général près la Cour suprême (ou le Premier avocat général si le mis en cause est le Procureur général) et le jugement doit relever de la Chambre criminelle de cette juridiction.
Si la décision de la Chambre criminelle doit pouvoir faire l’objet de recours devant les Chambres réunies, la décision de ces dernières ne saurait faire l’objet d’aucun recours, excepté le recours en révision.
C’est ainsi que nous proposons, outre une suppression de l’article 7 de la Loi organique portant Statut des magistrats de la Cour des comptes, une réécriture des dispositions consacrant la mise en œuvre de la responsabilité pénale des magistrats.
Article 93 de la Constitution :
« Les magistrats membres du Conseil constitutionnel, de la Cour des Comptes et du corps judiciaire sont poursuivis et jugés en matière pénale dans les conditions prévues par la loi organique portant statut des magistrats. »
Article 25 de la Loi organique portant Statut des magistrats :
« Le magistrat, qui commet une infraction pénale, est poursuivi sur initiative du Procureur général près la Cour suprême.
Il ne peut être auditionné en enquête préliminaire que par le procureur général près la Cour suprême ou un magistrat désigné par ce dernier et ayant au moins le même grade que le mis en cause.
Les fonctions du ministère public et de l’instruction sont respectivement exercées par le procureur général près la cour suprême et par le premier président de la Cour suprême ou par leurs délégués choisis parmi les membres de ladite Cour.
C’est la chambre criminelle de la Cour suprême, saisie par citation directe ou sur renvoi, qui statue.
La décision de la Chambre criminelle est susceptible de recours devant les Chambres réunies.
La décision des Chambres réunies ne peut faire l’objet d’aucun recours. Toutefois, elle est susceptible de révision dans les formes et conditions légales ».
Pour une mise en œuvre effective de la responsabilité pénale du Chef de l’Etat, des membres du Gouvernement, des députés et des magistrats, d’autres textes doivent être révisés ou modifiés.
Il en est ainsi de l’alinéa 2 de l’article 90 de la Constitution pour lequel le mot « juge » doit être remplacé par « magistrat » pour une meilleure indépendance de la justice. En effet, qu’ils soient du siège ou du parquet, ils sont d’abord des magistrats et ne doivent être soumis qu’à l’autorité de la loi dans l’exercice de leurs fonctions. Cela devra être couplé avec une suppression des articles 28 et 29 alinéa 2 du code de procédure pénale (CPP) (prévoyant les pouvoirs hiérarchiques du Ministre de la Justice à l’endroit du Procureur général près la Cour d’appel) et de l’article 40 alinéa 1 du CPP (prévoyant la désignation du juge d’instruction par le Ministre de la Justice (cette prérogative devant revenir au Conseil supérieur de la magistrature), une réécriture des articles 639 à 643 du CPP fixant les modalités des dépositions des membres du Gouvernement et de l’article 112 du code pénal.
Les textes organisant la Cour suprême devront être adaptés aux propositions sus énoncées.
Mamadou Doudou SENGHOR
Docteur en droit, Magistrat
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